PNL: Funcţia de vicepreşedinte al CSAT, incompatibilă cu mandatul de senator sau deputat

PNL afirmă că extinderea componenţei CSAT - autoritate aparţinând puterii executive - prin includerea preşedintelui Senatului, alături de reprezentanţii ai instituţiilor şi structurilor din sfera puterii Executive responsabile în domeniul apărării şi securităţii naţionale, încalcă principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat

PNL a reclamat, marţi, Curţii Constituţionale Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului 224/2008, pentru modificarea art.5 alin.(2) din Legea nr.415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării adoptată de Senat, în calitate de cameră decizională, în 4 mai 2009 şi de Camera Deputaţilor, în calitate de cameră de reflecţie, în 24 februarie 2009.

PNL arată că Biroul Permanent al Senatului a fost sesizat in ziua de 25 februarie 2009 asupra iniţiativei legislative venite de la Camera Deputaţilor. În data de 6 aprilie 2009, raportul Comisiei pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională a fost introdus pe ordinea de zi şedinţei plenului Senatului. Caracterul acestei iniţiative legislative este unul organic.

Iniţiativa legislativă pentru modificarea Legii 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării introduce următoarea modificare: art. 5, alin.(2): Preşedintele Senatului şi Primul-ministru al Guvernului României îndeplinesc funcţiile de vicepreşedinţi ai Consiliului Suprem de Apărare a Ţării.

În opinia PNL, adoptarea acestui act normativ reprezintă o încălcare gravă a art. 1 alin. (4), art. 71 alin. (2), art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţia României, având în vedere argumentele pe care le vom expune în continuare.

În Constituţia României, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării este menţionat în titlul III - Autorităţile publice, capitolul V - Administraţia publică. Astfel, conform art. 119, "Consiliul Suprem de Apărare a Ţării organizează şi coordonează unitar activităţile care privesc apărarea ţării şi securitatea naţională, participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi la apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară, precum şi la acţiuni de menţinere sau de restabilire a păcii".

Raporturile acestei autorităţi cu Parlamentul sunt reglementate de art. 65 alin. (2) lit. g, care stabileşte în sarcina Camerelor reunite analiza, în şedinţă comună, a rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. Această prevedere este întărită de art. 111 alin. (1): "Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora".

În cadrul constituţional, legiuitorul român poate stabili prin lege organică "organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării", conform art. 73 alin. (3) lit. e.

În prezent, organizarea şi funcţionarea CSAT sunt reglementate prin Legea 415/2002, modificată prin OUG 224/2008. Conform art. 1, "Consiliul Suprem de Apărare a Ţării este autoritatea administrativă autonomă învestită, potrivit Constituţiei, cu organizarea şi coordonarea unitară a activităţilor care privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională".

Prin urmare, cadrul constituţional şi legal invocat anterior stabileşte în mod neechivoc natura juridică a CSAT: autoritate a administraţiei publice centrale, autonomă faţă de Guvern, prezidată de Preşedintele României şi supusă controlului Parlamentului.

Acest punct de vedere este îmbrăţişat şi de doctrină, neexistând nicio dispută legată de apartenenţa acestei autorităţi la sfera executivă, aflată într-o poziţie autonomă faţă de Guvern şi sub control parlamentar.

Extinderea componenţei CSAT, autoritate aparţinând puterii executive, prin includerea preşedintelui Senatului, alături de reprezentanţii ai instituţiilor şi structurilor din sfera puterii executive responsabile în domeniul apărării şi securităţii naţionale, nu are niciun temei constituţional şi încalcă principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat (art. 1 alin. 4).

Aşa cum se arată şi în doctrină, "distincţia între legislativ şi executiv rămâne una din trăsăturile fundamentale ale statelor democratice", fiind acordată "întâietate în plan politic decizional executivului, Parlamentului rezervându-i-se rolul de reflecţie şi de control al guvernului".

Senatul este una dintre cele două camere ce alcătuiesc Parlamentul, "organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării".

Senatul nu are, la nivel constituţional, nicio atribuţie expresă, de sine stătătoare, în domeniul apărării şi securităţii naţionale, toate atribuţiile din această sferă revenind celor două camere reunite - Parlamentului ca organ reprezentativ suprem, conform articolului 65, alineatul 2, din Constituţie.

Astfel, CSAT se află sub control parlamentar, având obligaţia de a prezenta rapoarte Parlamentului, anual sau ori de câte ori se consideră necesar. Prin prezentarea de rapoarte de către CSAT, controlul parlamentar este asigurat.

Prin urmare, prin adoptarea OUG 224/2008, preşedintele Senatului devine judecător în propria cauză, contrar principiului general de drept "Nemo iudex in sua causa", situaţie care nu poate fi conceput în condiţiile articolului 1, alineatele 3 şi 4 din Constituţia României.

Pe de o parte, este "co-autor" al unor decizii administrative (aprobarea bugetelor, planurilor de achiziţii militare etc), în calitate de vice-preşedinte CSAT, pe de altă parte "cenzor" al acestor decizii, în cadrul exercitării controlului parlamentar, în calitate de preşedinte al Senatului.

Preşedintele Senatului se află concomitent în conducerea organului decizional (CSAT, autoritate colegială exercitând puterea executivă, care emite hotărâri obligatorii pentru instituţiile vizate) şi în conducerea organului de control (Parlament, organ reprezentativ suprem, exercitând puterea legislativă, în faţa căruia "dă socoteală" CSAT).

Prin această modificare, rolul fundamental ce revine Parlamentului în cadrul democraţiei constituţionale, în conformitate cu principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, este puternic diminuat.

Expunerea de motive a actului normativ nu prezintă un argument propriu-zis pentru această modificare, neexistând nicio conexiune logică între premisă şi concluzie: "neincluderea în conducerea CSAT a conducerii Parlamentului poate conduce la deficienţe în activitatea acestui organism, deoarece CSAT este autoritatea administrativă învestită, potrivit Constituţiei, cu organizarea şi coordonarea unitară a activităţilor care privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională".

Prin această expunere de motive se decretează practic, un viciu în reglementarea actuală, care impune o intervenţie legislativă de urgenţă: "În acest moment, conducerea forului legislativ nu este reprezentată în niciun fel în cadrul Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, ceea ce nu este explicabil având în vedere faptul că preşedintele Senatului României îndeplineşte, practic, a doua funcţie de demnitate publică în stat, asigurând inclusiv interimatul funcţiei de Preşedinte al României, potrivit sistemului constituţional actual. [...] Luând în considerare necesitatea asigurării unei conduceri a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării care să reflecte importanţa acestei instituţii, precum şi rolul Preşedintelui Senatului în sistemul constituţional actual, este imperios necesară consacrarea prezenţei reprezentantului forului legislativ în sistemul decizional al CSAT".

Concret, PNL arată că prezenţa reprezentantului forului legislativ în sistemul decizional CSAT (adică în sistemul decizional al unei autorităţi executive aflată sub control parlamentar) este necesară pentru a sublinia importanţa acestui for, având în vedere rolul preşedintelui Senatului în sistemul constituţional actual, acesta ocupând a doua funcţie de demnitate publică în statul român.

În opinia PNL, susţinerea afirmă expressis verbis încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat şi se fundamentează pe o analiză lipsită de profunzime a rolului preşedintelui Senatului în sistemul constituţional actual.

Într-adevăr, conform art. 98 alin. (1) din Constituţie, "dacă funcţia de Preşedinte devine vacantă ori dacă Preşedintele este suspendat din funcţie sau dacă se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita atribuţiile, interimatul se asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei Deputaţilor". În legătură cu această prevedere, se impun trei observaţii. În primul rând, articolul 98 alin. (1) conţine o normă cu caracter de excepţie, fiind astfel aplicabil principiul strictei interpretări a excepţiilor, ce nu permite extinderea atributelor ce revin preşedintelui Senatului în afara ipotezelor normei.
În al doilea rând, aceste funcţii nu pot fi cumulate, aşa cum se evidenţiază în doctrină: "considerăm că pe toată perioada în care, fie preşedintele Senatului, fie cel al Camerei Deputaţilor îndeplinesc funcţia de preşedinte al României, ei trebuie să fie suspendaţi din funcţia de preşedinte al uneia dintre Camerele Parlamentului, urmând să reia aceste funcţii după încetarea interimatului funcţiei de şef de stat".

În al treilea rând, preşedintele Senatului şi preşedintele Camerei Deputaţilor au o legitimitate egală, fiind persoane alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, fapt ce le îndreptăţeşte în mod egal să exercite temporar cea mai înaltă funcţie în statul român. Aşa cum se precizează în doctrină, raţiunea pentru care ordinea prevăzută de art. 98 dă precădere preşedintelui Senatului poate fi vârsta cerută de lege pentru a putea candida le cele două funcţii (apropiată pentru senator şi preşedinte al ţării) sau nivelul de reprezentativitate.

În concluzie, articolul 98: nu consacră o importanţă distinctă Preşedintelui Senatului faţă de Preşedintele Camerei, care să justifice competenţe sporite doar pentru primul, aşa cum prevede OUG 224/2008; nu conferă nici preşedintelui Senatului, nici preşedintelui Camerei, în calitate de reprezentanţi ai forului legislativ, prerogative în domeniul puterii executive; pe perioada exercitării interimatului prezidenţial, ei nu exercită funcţiile de conducere în Parlament; consacră o excepţie, ce impune o strictă interpretare.

"Având în vedere cele de mai sus, se poate observa că art. 98 nu constituie un temei constituţional pentru extinderea competenţelor preşedintelui Senatului în sfera puterii executive, aşa cum prevede OUG 224/2008, act ce încalcă principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat", susţine PNL.

Potrivit art. 71, alin. (2), calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului. Conform art. 177, alin (2) din Regulamentul Senatului, "prin funcţiile publice de autoritate incompatibile cu calitatea de senator se înţelege funcţii din administraţia publică asimilate celor de ministru, funcţiile de secretar de stat, subsecretar de stat şi secretar de stat din cadrul organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funcţiile din Administraţia Prezidenţială, din aparatul de lucru al Parlamentului şi al Guvernului, funcţii de conducere specifice ministerelor, celorlalte autorităţi şi instituţii publice [...]".

Aşa cum am arătat la punctul anterior, CSAT este o autoritate a administraţiei publice centrale, autonomă faţă de Guvern, prezidată de preşedintele României şi supusă controlului Parlamentului.

"Prin urmare, funcţia de vicepreşedinte CSAT este o funcţie publică de autoritate din sfera puterii executive, în sensul art. 71 din Constituţie şi al art. 177 alin (2) din Regulamentul Senatului, fiind astfel incompatibilă cu mandatul de senator sau deputat. OUG 224/2008 încalcă astfel statului parlamentarului, stabilit de Constituţie.

Constituţia permite Guvernului să adopte ordonanţe de urgenţă "numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora" (art. 115 alin. (4)). De asemenea, în anumite limite materiale: "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică” (art. 115, alin. 6).

În procedura de adoptare a OUG 224/2008, Guvernul nu a respectat niciuna din aceste prevederi.

În primul rând, conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale cazul excepţional, de care depinde legitimitatea constituţională a adoptării unei ordonanţe de urgenţă, este definit în raport cu necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public (Decizia 65/1995, publicată în Monitorul Oficial 129 din 28 iunie 1995).

Curtea a precizat că esenţa cazului excepţional este caracterul său obiectiv, în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (Decizia 83/1998, publicată în Monitorul Oficial 211 din 8 iunie 1998).

În urma modificării constituţionale din 2003, Curtea a devenit şi mai exigentă în interpretarea condiţiilor prevăzute de art. 115, arată PNL. Prin Decizia 255/2005, Curtea a precizat că "invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate, în a căror considerare, de altfel, reglementarea în cauză a fost adoptată pe calea ordonanţei". "Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituţionalitate - situaţia extraordinară -, a cărui respectare este prin definiţie supusă controlului Curţii, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil", mai arăta Curtea

Aşadar, conform jurisprudenţei Curţii, pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public.

În plus, aşa cum a statuat Curtea, este necesară descrierea concretă a împrejurărilor ce constituie situaţia extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată (Decizia 258/2006, publicată în Monitorul Oficial 341 din 17 aprilie 2006).

În cazul de faţă, situaţia extraordinară şi urgenţa sunt proclamate, fără a fi motivate, aşa cum impune textul Constituţiei şi nu este precizat niciun element cuantificabil prin care să se demonstreze felul în care activitatea CSAT ar fi perturbată în absenţa modificării.

În expunerea de motive a legii pentru aprobarea OUG 224/2008, şi în nota de fundamentare a Ordonanţei, se afirmă doar că este inexplicabilă lipsa de reprezentare la nivelul CSAT a conducerii Parlamentului, în ciuda faptului că preşedintele Senatului României îndeplineşte a doua funcţie de demnitate publică în stat. În opinia Guvernului, această "situaţie extraordinară" e de natură să ameninţe buna funcţionare a acestei autorităţi: "Neincluderea în conducerea Consiliului Suprem de Apărarea a Ţării a conducerii Parlamentului României poate conduce la deficienţe în activitatea acestui organism, deoarece CSAT este autoritatea administrativă învestită, potrivit Constituţiei, cu organizarea şi coordonarea unitară a activităţilor care privesc apărarea ţări şi siguranţa naţională".

"Nu există o corelare logică între premisă (lipsa de reprezentare a Parlamentului) şi concluzie (perturbarea activităţii CSAT deoarece este o autoritate administrativă învestită cu anumite competenţe). Nu se precizează de ce o asemenea reglementare nu poate fi amânată, din moment ce Consiliul a funcţionat fără probleme în absenţa reprezentanţilor Parlamentului în perioada 2002 - 2008", afirmă PNL.

Cât priveşte detalierea concretă a circumstanţelor ce constituie situaţia extraordinară, PNL susţine că singurele detalii furnizate sunt cele referitoare la importanţa instituţiei, care trebuie corelată cu importanţa funcţiei: „necesitatea asigurării unei conduceri a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării care să reflecte importanţa acestei instituţii, precum şi rolul Preşedintelui Senatului României în sistemul constituţional actual, este imperios necesară consacrarea prezenţei reprezentantului forului legislativ în sistemul decizional al CSAT".

Referitor la respectarea art. 115 alin. (6), PNL arată că doctrina apreciază că "prin sintagma «nu pot afecta regimul», legiuitorul constituant a urmărit regulile care sunt stabilite prin legile care au ca obiect organizarea şi funcţionarea acestor instituţii fundamentale".

Din punct de vedere funcţional, având în vedere competenţele atribuite de legiuitorul constituant, importanţa Consiliului Suprem de Apărare a Ţării este de netăgăduit, aspect subliniat expres şi de Guvern. Prin urmare, este de neconceput o interpretare care ar exclude CSAT din sfera instituţiilor fundamentale ale statului.

"În consecinţă, OUG 224/2008 afectează regimul uneia dintre instituţiile fundamentale ale statului. Considerăm aşadar că a permite Guvernului să confere caracterul de urgenţă, în sensul art. 115, unei situaţii care nu prezintă niciun imperativ obiectiv, ce justifică adoptarea unui act prin care se modifică organizarea unei instituţii fundamentale a statului, echivalează cu acordarea unui drept nelimitat de legiferare Guvernului, un cec în alb ce contravine flagrant restricţiilor impuse delegării legislative de Constituţia României", arată PNL.